《中山市国有建设用地合并与分割管理实施办法（试行）》政策解读
我市制定了《中山市国有建设用地合并与分割管理实施办法（试行）》（中府〔2020〕101号，以下简称《实施办法》），自2020年12月31日起施行。根据《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号）的相关规定，现就文件解读如下：
一、《实施办法》制定背景说明
为落实国土空间规划管控要求，从制度层面改革我市过去土地利用统筹不足、管理粗放等问题，提高土地节约集约利用效益，推动优质大项目落地，助力经济高质量发展，我市制定《实施办法》。
二、《实施办法》主要内容
《实施办法》主要由五部分构成：
第一部分为《实施办法》的总则。明确了制定依据、适用范围、基本原则、总体要求及审批程序。
第二部分为国有建设用地合并要求。明确准许办理国有建设用地合并的六种情形，并对合并后规划条件、土地登记、开工竣工时间、剩余使用年限、以及补缴土地出让金等方面进行细化规范。
第三部分为国有建设用地分割要求。明确准许办理国有建设用地分割情形，并对分割后规划条件、土地登记、开工竣工时间、剩余使用年限、以及补缴土地出让金等方面进行细化规范。
第四部分为监督检查。对国有建设用地合并与分割中的部门职责分工、部门责任和申请人责任作了明确规定。
第五部分为附则。包括《实施办法》与其他政策的衔接、施行日期说明等。
三、允许国有建设用地合并的情形
（一）协议出让的住宅（含商业住宅）、商业用地（含商业办公），现状为空地或地上建筑物未办理不动产登记，经市土地管理委员会审议同意的；公开出让的住宅、商业用地，因政府实施规划调整导致用地被部分收回土地使用权后，剩余部分用地需整合开发，经市土地管理委员会审议同意的；
（二）土地登记用途为商业的划拨征地留用地，现状为空地或地上建筑物未办理不动产登记的；
（三）土地登记用途为工业（商品厂房项目和新型产业用地除外）、仓储由于项目整体建设或增资扩产等需要，经属地镇政府、街道办事处、管委会核实，市招商引资领导小组审定准入的；
（四）土地登记用途为公共设施、教育、文体、医疗卫生、行政办公等公益公建用地（统称公益公建用地），由于项目整体建设等需要，经市行业主管部门或镇街政府核实通过的；
（五）出让合同明确用地允许与周边地块整合开发，现状为空地或地上建筑物未办理不动产登记的；
（六）本实施办法施行前，相连的非公开出让用地已整体办理建设工程规划许可证，或地上建筑物跨多宗用地并已办理不动产登记，且未办理《预售许可证》或未以分摊面积登记到其他买受人名下（含预告登记）的。
前款用地中部分被规划为道路、绿地、广场的，允许以证载土地用途为单一主要用途整宗用地办理国有建设用地合并手续。
前款第（一）（五）项情形中的商业住宅与住宅可按住宅用途办理国有建设用地合并。
四、允许国有建设用地分割的情形
因城乡规划调整，导致部分土地已登记用途与详细规划用途不相符，且符合改变土地用途规定的，经市土地管理委员会审议同意，土地使用权人可在本实施办法施行后办理一次国有建设用地分割，将与详细规划用途不相符部分办理国有建设用地分割手续。分割后详细规划用途不相符部分须同时办理改变土地用途手续，且分割后住宅用地、工业用地不得少于10亩，商业用地及其他用地不得少于5亩。
五、其他重点内容
（一）如何理解第二条本《实施办法》施行之前已办理不动产首次登记的要求？
限制申请办理的用地为《实施办法》施行之前（含施行当天）已办理不动产首次登记，如施行之前（含施行当天）已办理不动产首次登记但在施行后办理了转移登记等其他变更登记的用地，符合条件也可申请办理。
（二）如何理解《实施办法》第四条规定合并与分割应当符合的要求？
1.要求总体规划须为建设用地才能申请办理，国土空间规划未实施之前，则城市总体规划为建设用地的才能申请办理。
2.要求属闲置土地的已按规定处置，即允许申请国有建设用地合并与分割的均已前置完成闲置土地的调查、认定或处置。
3.“已约定不允许合并或分割，但因政府实施规划调整导致用地被部分收回土地使用权后剩余用地需整合开发，以及工业用地因政府招商引资需要或同意项目整合开发的”的要求已在第六条国有建设用地合并的办理条件中考虑。即出让合同已约定不允许合并或分割，但符合第六条办理情形的也可申请办理。
4.要求地上房屋未办理《预售许可证》或土地未以分摊面积登记到房屋买受人名下（含预告登记），即属预售项目的地上房屋未办理《预售许可证》，非预售项目的土地未以分摊面积登记到房屋买受人名下。
5.“符合交通及市政基础设施设计、城市设计（建筑及景观设计）、历史文化保护、海绵城市建设、河岸线退让、公共服务设施配套等相关规划要求”的要求在核发建设用地规划条件变更批复书（明确规划指标）及三线图时进行审查并明确相关要求。
（三）建设用地合并与分割的办理程序有哪些？
国有建设用地合并与分割，应核发建设用地规划条件变更批复书（明确规划指标）及三线图、建设用地规划许可证，评估并补缴土地出让金，重新签订出让合同、签订出让合同变更协议或划拨补充协议，并办理不动产登记。
（四）如何理解第六条的可在本《实施办法》施行后办理一次国有建设用地合并及第十二条的可在本《实施办法》施行后办理一次国有建设用地分割？
符合办理条件的在《实施办法》施行后仅可办理一次国有建设用地合并及分割，即合并可办理一次，分割也可办理一次。
（五）如何理解市招商引资领导小组、市行业主管部门及镇街政府在对项目核实或准入上的分工？
根据第十八条规定，市招商领导小组办公室负责对工业、仓储用地合并出具项目准入意见；市行业主管部门负责对市级公益公建项目整体建设进行核实出具意见；镇街政府负责对镇级公益公建用地中项目整体建设进行核实出具意见。
（六）商业住宅与住宅用地合并对配置的商业部分有什么要求？
根据第七条规定，商业住宅与住宅用地合并后须配置的商业建筑面积为合并前允许配置的商业建筑面积最大值，即商业住宅与住宅用地合并后必须要配置商业部分且配置的商业建筑面积为合并前各宗地允许配置的最大值之和。
（七）如何理解允许分割的条件中规定分割后详细规划用途不相符部分须同时办理改变土地用途手续？
1.根据第十二条规定，改变土地用途手续须符合改变土地规定。目前我市改变土地用途的政策已在《中山市建设用地规划条件管理办法》进行明确，即改变土地用途的要符合《中山市建设用地规划条件管理办法》相关规定，如不符合的，则不能办理土地分割。
2.根据第十二条规定，分割后住宅用地、工业用地不得少于10亩，商业用地及其他用地不得少于5亩。因分割后详细规划用途不相符部分须同时办理改变土地用途手续，即分割改变土地用途后，新土地用途的土地面积也要符合上述规定，如不符合的，则不能办理土地分割。
（八）哪些情形需要补缴土地出让金？
1.国有建设用地合并：工业、仓储、国有划拨公益公建用地、国有划拨村集体名下征地留用地的合并，不需征收土地出让金差额，但合并后用地的剩余使用年限增加的，须结合使用年限进行评估，合并后土地的价值高于合并前多宗土地价值总和的，土地使用权人应补缴土地出让金。
除工业、仓储、国有划拨公益公建用地、国有划拨村集体名下征地留用地外的其他用地，须对合并前后的土地分别进行评估。合并后土地的价值高于合并前多宗土地价值总和的，土地使用权人应补缴土地出让金。
2.国有建设用地分割：已登记用途与详细规划用途不相符的用地，分割前后经市场评估产生土地价值差额的须补缴土地出让金。应补缴土地出让金=分割后改变土地用途用地的市场评估价+分割后详细规划用途相符的剩余用地的市场评估价-分割前用地的市场评估价。
政策文件：中山市人民政府关于印发中山市国有建设用地合并与分割管理实施办法（试行）的通知
火炬开发区管委会，翠亨新区管委会，各镇政府、街道办事处，市各有关单位：
现将《中山市国有建设用地合并与分割管理实施办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。
中山市人民政府
2020年12月31日
中山市国有建设用地合并与分割管理实施办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为进一步规范国土空间规划管控，有序解决土地规划历史遗留问题，推动重大项目落地，提高土地节约集约利用效益，助力经济高质量发展，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》等法律、法规，结合《中山市建设用地规划条件管理办法》和本市实际，制定本实施办法。
第二条 本市行政区域内因城乡规划调整需要对本实施办法施行之前已办理不动产首次登记的国有建设用地进行合并与分割的，适用本实施办法。 第三条 国有建设用地合并与分割应遵循以下原则：
（一）坚持政府主导，以政府鼓励的产业项目、城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施项目建设以及土地整备等需求为前提。
（二）坚持依法依规，在符合国土空间规划、出让合同或划拨决定书的约定的基础上，优化规划条件变更流程，完善出让合同签订及后续管理。 （三）坚持实事求是，妥善处理历史遗留的多宗用地整体报建、跨多宗用地建设等问题，规范不动产登记行为。
（四）坚持节约集约，通过国有建设用地合并整合利用、分割盘活，提高土地节约集约利用水平及利用效益。
第四条 国有建设用地合并与分割，应当同时符合下列要求：
（一）总体规划划定为建设用地；
（二）属闲置土地的已按规定处置；
（三）不涉及司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地使用权的；
（四）地上房屋未办理《预售许可证》或土地未以分摊面积登记到房屋买受人名下（含预告登记）的；
（五）出让合同未约定不允许合并或分割；或已约定不允许合并或分割，但因政府实施规划调整导致用地被部分收回土地使用权后剩余用地需整合开发，以及工业用地因政府招商引资需要或同意项目整合开发的;
（六）符合交通及市政基础设施设计、城市设计（建筑及景观设计）、历史文化保护、海绵城市建设、河岸线退让、公共服务设施配套等相关规划要求。
第五条 国有建设用地合并与分割，应核发建设用地规划条件变更批复书（明确规划指标）及三线图、建设用地规划许可证，评估并补缴土地出让金，重新签订出让合同、签订出让合同变更协议或划拨补充协议，并办理不动产登记。
第二章 国有建设用地合并
第六条 国有建设用地合并，是指依据国土空间总体规划及详细规划，将同一土地使用权人名下已办理不动产登记、同为出让或划拨和土地登记用途相同的若干宗相连用地整合为单宗用地。属下列情形之一的，可在本实施办法施行后办理一次国有建设用地合并：
（一）协议出让的住宅（含商业住宅，下同）、商业用地（含商业办公，下同），现状为空地或地上建筑物未办理不动产登记，经市土地管理委员会审议同意的；公开出让的住宅、商业用地，因政府实施规划调整导致用地被部分收回土地使用权后，剩余部分用地需整合开发，经市土地管理委员会审议同意的；
（二）土地登记用途为商业的划拨征地留用地，现状为空地或地上建筑物未办理不动产登记的；
（三）土地登记用途为工业（商品厂房项目和新型产业用地除外，下同）、仓储由于项目整体建设或增资扩产等需要，经属地镇政府、街道办事处、管委会（以下简称镇街政府）核实，市招商引资领导小组审定准入的；
（四）土地登记用途为公共设施、教育、文体、医疗卫生、行政办公等公益公建用地（统称公益公建用地），由于项目整体建设等需要，经市行业主管部门或镇街政府核实通过的；
（五）出让合同明确用地允许与周边地块整合开发，现状为空地或地上建筑物未办理不动产登记的；
（六）本实施办法施行前，相连的非公开出让用地已整体办理建设工程规划许可证，或地上建筑物跨多宗用地并已办理不动产登记，且未办理《预售许可证》或未以分摊面积登记到其他买受人名下（含预告登记）的。
前款用地中部分被规划为道路、绿地、广场的，允许以证载土地用途为单一主要用途整宗用地办理国有建设用地合并手续。
前款第（一）（五）项情形中的商业住宅与住宅可按住宅用途办理国有建设用地合并。
第七条 合并后国有建设用地的规划指标按以下方式确定：
（一）容积率。住宅及商业用地合并后的容积率按合并前各宗用地出让合同（或划拨批准）的约定确定。即合并后用地容积率=各宗用地计容建筑面积总和÷各宗用地面积总和。
工业、仓储及公益公建用地合并后的容积率按详细规划确定，其中工业用地的容积率须结合项目行业容积率准入标准要求确定容积率下限。 （二）其他规划指标。国有建设用地合并后用地的绿地率、建筑密度、建筑高度等规划指标按详细规划确定。
国有建设用地合并前规定需配建公共服务设施的，合并后不得减少配建数量或降低配建标准。
商业住宅与住宅用地合并后须配置的商业建筑面积为合并前允许配置的商业建筑面积最大值。
第八条 合并后的国有建设用地按合并前土地登记用途对应的不动产登记规范办理不动产登记。其中，商业住宅与住宅用地合并的，按住宅用途对应的不动产登记规范办理不动产登记。
第九条 合并后国有建设用地须重新约定开工、竣工时间，自重新签订出让合同、签订出让合同变更协议或划拨补充协议之日起六个月内为开工日期；工业、仓储用地自约定开工之日起九个月内竣工，住宅、商业及公益公建用地自约定开工之日起两年内竣工。
第十条 合并后建设用地的剩余使用年限为原登记的剩余使用年限。合并前多宗土地的剩余使用年限不一致的，合并后用地的剩余使用年限可按合并前最短或最长进行约定。
第十一条 工业、仓储、国有划拨公益公建用地、国有划拨村集体名下征地留用地的合并，不需征收土地出让金差额，但合并后用地的剩余使用年限增加的，须结合使用年限进行评估，合并后土地的价值高于合并前多宗土地价值总和的，土地使用权人应补缴土地出让金。
除工业、仓储、国有划拨公益公建用地、国有划拨村集体名下征地留用地外的其他用地，须对合并前后的土地分别进行评估。合并后土地的价值高于合并前多宗土地价值总和的，土地使用权人应补缴土地出让金。
第三章 国有建设用地分割
第十二条 国有建设用地分割，是指为落实城乡规划调整、满足公共服务设施和公共安全设施建设等需求，依据国土空间总体规划及详细规划，土地使用权人将已办理不动产登记的单宗建设用地分为若干宗独立的用地。
因城乡规划调整，导致部分土地已登记用途与详细规划用途不相符，且符合改变土地用途规定的，经市土地管理委员会审议同意，土地使用权人可在本实施办法施行后办理一次国有建设用地分割，将与详细规划用途不相符部分办理国有建设用地分割手续。分割后详细规划用途不相符部分须同时办理改变土地用途手续，且分割后住宅用地、工业用地不得少于10亩，商业用地及其他用地不得少于5亩。
第十三条 已登记用途与详细规划用途相符的部分按原土地登记用途办理不动产登记，与详细规划用途不相符的部分按详细规划用途办理改变土地用途手续并办理不动产登记。
第十四条 国有建设用地分割后按照原土地登记用途办理不动产登记的，除住宅、商业用地的容积率应根据分割前用地出让合同的约定确定外，分割后各宗用地的规划指标按详细规划确定；分割后按照详细规划用途办理改变土地用途手续的，规划指标按详细规划确定。
第十五条 国有建设用地分割后按照原土地登记用途办理不动产登记的，其剩余使用年限与原登记剩余使用年限一致；分割后按照详细规划用途办理改变土地用途手续的，其使用年限按新用途的法定最高年限重新约定。
第十六条 已登记用途与详细规划用途不相符的用地，分割前后经市场评估产生土地价值差额的须补缴土地出让金。应补缴土地出让金=分割后改变土地用途用地的市场评估价+分割后详细规划用途相符的剩余用地的市场评估价-分割前用地的市场评估价。
第十七条 已登记用途与详细规划用途不相符的用地属闲置土地的，分割后用地的开工、竣工时间按闲置土地处置方案的要求确定；不属闲置土地的，分割后不改变土地用途部分用地的开工、竣工时间以分割前用地出让合同约定确定，改变土地用途部分用地的开工、竣工时间则按市土地管理委员会审议通过的方案执行。
第四章 监督检查
第十八条 市自然资源局负责办理国有建设用地合并与分割手续，包括出具建设用地规划条件变更批复书及三线图、建设用地规划许可证，组织地价评估，按程序报市政府批准后重新签订出让合同、签订出让合同变更协议或划拨补充协议，并办理不动产登记。市招商领导小组办公室负责对工业、仓储用地合并出具项目准入意见。市行业主管部门负责对市级公益公建项目整体建设进行核实出具意见。镇街政府负责对镇级公益公建用地中项目整体建设进行核实出具意见；落实土地管理属地责任，对辖区建设用地的开发建设进行跟踪管理。
第十九条 市自然资源局、市招商领导小组办公室、镇街政府等相关部门及工作人员违反本实施办法的规定办理国有建设用地合并与分割，或违规进行审查的，由市人民政府责令纠正，并按规定追究相关人员责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 土地使用权人违反本实施办法规定，提供虚假材料申请办理国有建设用地合并与分割的，将土地使用权人纳入市“信用联合奖惩应用系统”黑名单，构成违法的，依法追究法律责任。
第五章 附 则
第二十一条 建设用地中部分经法院处置后须办理土地部分转让的，依照法院出具的生效法律文书或协助执行通知书依法办理土地部分转移登记。 第二十二条 公益性建设项目拆迁安置地涉及国有建设用地分割的，按照我市公益性建设项目历史拆迁安置地处理有关规定执行。
第二十三条 住宅、商业用地开发建设后涉及部分配套公建设施用地移交的，按我市公建设施建设管理有关规定执行。
第二十四条 本实施办法自印发之日起施行，有效期为3年。
